【治理与反思】中国保障性住房政策是如何执行的？四个全国性政策的地方性执行的尝试性分析

类别：公共政策　

导言

公共政策如何执行一直是公共管理研究与实践中的核心问题。自从马特兰德的政策执行“模糊－冲突”模型问世以来，我们似乎找到了一个很好的分析框架。然而在中国，政策执行不只是把政策目标转变为实际结果，也是改善政策路径和激励机制的方式。所以需要有更好的理论解释。最近中国人民大学的两位公共政策学者范永茂与杨宏山合作，对此进行了深入探讨，并提出了新的理论模型。他们构建了一个执行的“路径－激励”模型作为检验中央和地方关系的分析性框架。基于中国1998-2013年主要的保障性住房政策的案例研究，研究发现即使很多个目标和执行路径都不清晰，自上而下的强激励机制会激励地方政府积极进行政策试验。这种地方探索性路径能够增强对政策环境的理解和避免由于决策失误而造成中央政府的公信力下降。论文最近发表于权威期刊ARPA(American Review of Public Administration)。

（文献来源：Fan, Yongmao & Yang, Hongshan.(2019). How Is Public Housing Policy Implemented in China? A Tentative Analysis of the Local Implementation of Four Major Programs. American Review of Public Administration, 49(3)：372–385. DOI:10.1177/0275074018761807）。

研究问题

中央政府常常担心某些情况下下级政府会违背中央政策制定者的意图，尤其在像中国这样多层级政府的国家，中央政府系统对下级政府的管辖也是模糊和多变的。中央政府拥有直接权力，但地方政府也有不清晰但广泛的自由裁量权。中央有时候不仅把自己的责任委托给下级，甚至通过立法改变地方政府的职责和权力；地方也会策略性对抗中央的政策。因此地方环境和动机以及国家政策的性质往往决定了政策的执行。

本研究的目的是确认地方政府成功执行中央政策的环境，特别是回答以下研究问题：政策的成功执行是由于中央政策的良好设计还是地方政府对中央激励的回应？

中国的保障性住房政策可以作为一个很好的案例来回答这个问题，以及检验地方执行中央政策背后的行为逻辑。总体而言，中央政府进行决策和授权，地方政府（尤其是市政府）负责住房政策落实的建设、资金和管理。然而很多地方政府缺乏执行全国保障性住房政策的资金，而且当执行机构和决策者的利益矛盾时，项目难以进行。因此住房政策的有效性可能主要取决于中央决策者是否给地方执行机构充分的激励执行住房政策，以及地方官员对激励的回应。

本文建构了路径－激励模型作为分析框架，然后检验了中国保障性住房政策的执行和模型转换。尽管聚焦地方政府执行中央政策的行为，本研究也提出中央政府变换政策路径或激励机制会带来不同的结果。

政策执行模型

自1970年代起，许多学者就研究了政策执行自上而下和自下而上两种路径。政策执行受很多因素影响，影响政策执行的结构因素包括政策特点和激励机制，政策路径学派和激励机制学派对政策执行进行研究。

政策路径理论关注公共政策的特点，比如政策目标、政策冲突如何影响政策执行。中国学者提出地方修正中央的政策不是地方官员的能力问题，而是不同区域的环境显著不同，因此地方会进行自由裁量。激励机制理论重视对地方政府提供的执行中央政策的激励，等等激励，包括政治激励和经济激励。但同时地方政府得到的激励中可能存在互相矛盾的情况，这时地方执行的有效性将要取决于经济激励或政治责任的强度。

尽管这两种理论对理解中国政策执行都有一定解释力，但两者也存在逻辑难以自洽的逻辑悖论。政策路径理论假设一旦制定了一项政策，如果目标和工具都足够清晰而且和其他地方政策没有冲突，政策就会得到直接执行。然而在财政分权体制下，地方预算和收入都相对独立，地方政府需要执行中央政策的资源。因此，即使中央政策很清晰也和地方政策没有冲突，如果没有激励，地方也会持观望态度，或采取变通性执行策略。

激励机制理论假设中央政府的强激励可以促进地方政府把政策目标转换为政策结果。然而，如果政策目标和执行方式不清晰，高激励下地方政府也难以找到合适的政策工具。

政策因素变化的情况下，有些中央政策得以很好的执行但有些政策却没有，因此有必要总结政策是如何执行的以及分析为什么有时候执行是有效的有时候是无效的。

研究设计与分析模型

本文运用了案例研究方法，以1998-2013年中国的主要保障性住房政策来检验假设。本文使用了政府文件、新闻报道、数据以及质性访谈，访谈包括住房和城乡建设部的官员。为了增加样本代表性和考虑不同地区执行行为的不同特点，还包括了中国东部、西部和中央的地方住房官员。

基于上述文献，研究者们通过把政策路径和政策激励变量相结合建构了一个路径－激励的政策执行的解释性模型。马特兰德的模糊－冲突模型仅仅强调清晰的政策路径的重要性，本研究的模型包括了中央的激励。积极激励包括政治和经济福利，例如晋升、行政分权和额外财政收入；消极激励包括责任制下的惩罚、行政处罚甚至法律手段。就政策路径清晰性和激励强度，政策执行模型可以划分为四种类型：完全性执行、试验性执行、变通性执行、象征性执行。

“完全性执行”意味着，政策路径清晰、地方官员可以理解他们的职责、中央政府可以根据绩效标准进行评估，而且强激励促使地方官员有限执行中央政策。

尽管政策路径的目标和工具都很清晰，技术限制和资源不足造成执行困难时地方政府会选择“变通性执行”，例如地方政府会调整政策目标或工具。在低压力下，政策会执行不充分或变通执行。

当政策路径不清晰但政策制定者提供自上而下的强激励时，会出现“试验性执行”。理性行动者对执行中央政策的福利的追求下会探索各种可能，不仅会制定具体政策计划还可能基于当地环境重新制定政策。

当政策路径设计不合理激励机制也很弱时，会出现“象征性执行”，地方官员会做表面文章，例如召开座谈会、组织政策学习或宣传政策精神，却不采取实际行动。

　　假设1：其他条件不变时，政策路径越清晰，地方政府能够更好地执行中央政策。

　　假设2：其他条件不变时，（政治或经济）激励机制越强，地方政府能够更好地执行中央政策。

  假设3：当条件变化时，政策执行可以从一种类型转变为另一种类型。

保障性住房政策的案例研究：四个主要项目的地方执行

住房公积金政策及其执行

1999年国务院发布《住房公积金管理条例》，要求地方政府建立住房公积金管理机构。早期很多地方逐渐建立起了住房公积金管理中心，但由于隶属关系不清和弱激励，地方存在变通执行。2002年，国务院修订了《住房公积金管理条例》，更清晰地规定了项目的制度设置和管理体制，政策路径更加清晰并且提供了强激励，变通性执行空间变小，转化为行政性执行。

经济适用房政策及其执行

2004年建设部等四部门联合下发《经济适用住房管理办法》，阐释了经济适用房的保障性住房政策，有比较清晰的政策路径。2007年建设部联合七部门联合下发修改后的《经济适用住房管理办法》，经济适用房主要依赖地方财政，缺乏激励机制。很多地方政府也采取变通性执行的方式来维护自身利益，导致的直接结果就是经济适用房的价格高于目标人群的负担能力。此外，经济适用房政策的执行还有执行力度差、问责机制弱、腐败甚至诈骗的问题。

廉租房政策及其执行

1999年原建设部发布《城镇廉租房管理办法》，2003年《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》增加了对地方建设和租金补贴的介绍，但没有具体的如何筹措资金规定，项目进展缓慢。由于没有明确的政策路径和严格的问责机制，即使地方政府没有成功执行廉租房政策也不会受到问责。由于资金限制，很多地方不执行或仅仅是象征性执行。2013年，住建部等号召自2014年起廉租房和公租房合并，这一合并可能使廉租房和公租房转化为完全性执行，但尽管在中央廉租房政策已经终止，有些地方还在进行。

公租房政策及其执行

2010年住建部等发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，由地方政府确定公租房供应范围和供应对象。然而公租房的政策路径并不明确，为了提升公租房项目，中央采取了强激励和责任机制，制定“硬任务”。尽管政策工具不清晰，地方政府不得不探索执行中央政策的新形式，例如吸引社会组织参与。2012年，住建部发布《公共租赁住房管理办法》，明确了政策路径；最近中央政府通过增加公租房作为刺激经济的政策。

模型转化的讨论

研究发现，在四个全国性政策案例里，几乎没有哪个政策是从一开始就得到地方官员的完全彻底的执行，实际上，地方政府都在寻找适合自己的策略来执行中央政策，而且他们的执行策略也会随着政策内容和条件的变化而变化。住房公积金项目早期不够明确，随着责任体系的建立，地方政府实行完全性执行；由于弱激励和地方财政收入并未增长，经济适用房政策被变通性执行，当对目标和内容进行多次修订后转变为完全性执行；当具体政策细节出台后，地方试验性执行逐渐转变为完全性执行。类似的，廉租房从象征性执行变为完全性执行。

政策出台后，当政策路径和激励机制改变时，执行也会转变为其他类型。因此路径－激励矩阵是一个互动和动态的模型。模型的转化意味中央政府有两种方式提升政策执行的有效性，一是提升政策路径的清晰性，二是引入激励和问责机制。

Figure 1. The conversion of the policy implementation model.

研究结论

中国保障性住房政策这一全国性政策案例表明，对于不同的政策其执行方式也是不同的，政策执行模型也是可以改变的。政策执行的好与坏，反映了地方官员理性选择的逻辑。因此，从这个角度出发，以上提出的前两个假设是成立的：要使一项全国性政策在地方得到有效执行，就必须有明确的政策路径和强有力的激励措施(两者往往结合在一起)。此外，假设3也是成立的：在矩阵模型的描述中，如果条件发生变化，地方政策执行可以从一种类型转变为另一种类型。同时，地方的遵从是多重因素综合作用的结果。Fan(2015)发现，地方官员在执行中央政策时会考虑多重因素，比如中央政策的刚性程度，还是符合他们自身的政治或经济效益等。

这项研究发现，政策路径的不明晰并不意味着中央政府决策存在缺陷。在政策环境不稳定的情况下，对政策路径实行模糊界定往往是增进共识的一种策略。从政策执行的角度看，这种模糊性既可增加试错机会，也可避免由于决策偏差而损害中央政府的权威性。同时，模糊性可以让地方政府具有更大的自由裁量权来试验新的政策工具和技术。在对政策问题的认识尚不充分的情况下，试验性执行更有利于增进政策学习，更有利于探索新的政策路径。

本研究还表明，政策执行不仅将政策目标转化为现实结果，而且会受到政策路径和激励机制的影响。同时，适当的激励机制可以鼓励新的政策试验，带来政策的改进。正如Ostrom(1990, 2005)所指出的，中央监管机构往往缺乏对资源使用者的激励措施。中国和许多其他国家都是如此。

综上所述，本研究的贡献在于考察了地方政府执行中央制定的全国性政策中的实践和行为，以及描述地方官员对政策路径和激励机制的反应。因此，这有助于我们了解中国政府间制度的运作。研究结果表明，国家政府在政策路径或激励措施上的改变将对执行产生不同的影响。因此，本研究的贡献还在于，公共行政领域的两个重要研究方向即政府间关系和政策执行之间的联系。最后，路径激励模型为理解和预测地方行为提供了理论视角，并指出了改进政策执行的方法。

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附参考文献考文献附参考文献

Cao, A. J., & Keivani, R. (2014). The limits and potentials of the housing market enabling paradigm: An evaluation of China’s housing policies from 1998 to 2011. Housing Studies, 29, 44-68.

Fan, Y. (2015). The centre decides and the local pays: Mandates and politics in local government financial management in China. Local Government Studies, 41, 516-533.

Man, J. Y. (2011). Affordable housing in China. Land Lines, 1, 16-20.

Wang, Y. P., & Murie, A. (2011). The new affordable and social housing provision system in China: Implications for comparative housing studies. International Journal of Housing Policy, 11, 237-245.

Wu, A. M. (2012). Economic miracle and upward accountability: A preliminary evaluation of Chinese style of fiscal decentralization. Asian Review of Public Administration, 23(1 & 2), 104-121.

Zhou, X. (2011). Authoritarian regime and effective governance:

The institutional logic of contemporary Chinese government. Open Times, 10, 67-85.

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https://journals.sagepub.com/doi/10.1177/0275074018761807

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